体系构建 日臻完善——英国城乡规划立法概况（上）
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发布时间：2004-2-17
英国由英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士四个地区组成，面积24.41万平方公里，人口约6000万。其中，英格兰划分为43个郡及“大伦敦”，苏格兰下设29个区和3个特别管辖区，北爱尔兰和威尔士分别设有26个和22个区。英国属君主立宪制国家，国王是国家元首，形式上具有批准法律等权力，英国议会由国王、上院和下院组成，议会是最高司法和立法机构。
英国作为最早开展城乡规划立法的国家之一，于1909年即颁布了第一部关于城乡规划的法律——《住房及城市规划诸法》。1919年和1932年，这部法律被相继修改为《住房与城市规划法》、《城乡规划法》。二战结束后，在规划建设战争毁坏地区以及全面建立规划制度以调控发展与开发活动等现实需求的驱动下，英国出台了控制土地开发的新的法律制度。1947年，英国颁布了第一部真正意义上的《城乡规划法》。这部法律重申了之前有关城乡规划的法律规定，为构建英国城乡规划法规体系奠定了基础。在随后的40多年间，英国对1947年《城乡规划法》做过多次修改和完善。目前，英国正在执行的是1990年颁布的《城乡规划法》。
以《城乡规划法》为基础，英国先后制定了《用途分类规则》、《一般开发规则》等多项附属法规，就规划编制和实施等内容作出详细规定，同时，还就规划中某些特定问题颁布了《新城法》、《国家公园法》、《地方政府、规划和土地法》等专项法规。这些附属法规、专项法规与《城乡规划法》及相关法规共同构成了英国的城乡规划法规体系。2003年，英国又通过了一项新的法案——《规划和强制购买法案》。
城乡规划机构设置及其职能
在英国，中央政府仅负责英格兰地区的城乡规划事务，北爱尔兰、威尔士、苏格兰的规划事务则由各地区自主负责。
中央政府设立了以副首相为首脑的副首相办公室，作为其城乡规划机构，主要职责包括：制定立法计划或框架；公布国家规划政策；批准区域规划政策；受理对地方规划机构的申诉；直接接受规划申请等。副首相在规划事务大臣及另一名议员的协助下开展工作。办公室内设城乡规划司，具体负责各项规划事务。
按照历史沿革，中央政府将英格兰地区划分为8个大区（非行政概念，不含大伦敦地区）。各大区都有各自的区域规划团体，根据副首相的授权负责提出各大区的区域规划和政策，主要职责包括：提出综合考虑土地利用、交通、经济发展以及环境问题的战略规划；与经济和其他战略相衔接；规定地方开发规划的框架。这些团体统称“政府办公室”，归口副首相办公室管理。“政府办公室”不仅负责各大区层面的城乡规划事务，同时还综合行驶交通、环境、经济发展等中央政府多个部门赋予的职能。
在大区之下，各郡、市镇、社（教）区议会及其执行机构负责本地区的城乡规划事务，主要职责包括：编制开发规划（包括74个单一单元的规划，40个结构规划和288个社区或教区的规划）；审批规划许可申请。以伦敦市沃斯旺斯区为例，该区有自己的议会，共有60名议员，其中12名议员组成了规划委员会，作为该区的规划机构。规划委员会下设执行机构，具体负责有关规划事务。
城乡规划体系
英国的规划体系包括国家规划政策（PPG）、区域规划导则（RPG）和发展规划三个基本层面。
1、国家规划政策
国家规划政策由副首相办公室制定，涵盖了中央政府有关规划的各方面政策。国家规划政策多以规划政策导则（PPG）形式发布，具有很强的约束力。地方规划机构在编制发展规划时必须考虑并符合PPG。另外，PPG也是对规划申请和申诉作出决定的重要依据。目前英国共发布了25个PPG。
2、区域规划导则
区域规划导则（RPG）由“政府办公室”及有关区域规划团体提出，副首相办公室负责批准并公布。制定RPG的主要目是为地方规划机构制定发展规划和地方交通规划提供区域性的基本框架。RPG要公布区域15至20年的基本发展框架，并确定区域内住房、环境保护、交通、基础设施、经济发展、农业、废物处理等的发展规模和布局。除伦敦采取“空间发展战略”的形式外，英格兰的其他8个大区都分别制定了区域规划导则。
3、发展规划
发展规划由郡、市、区规划部门制定，规定了地方发展和土地利用的政策和计划，是指导地方发展的基本依据。除非有更重要的合理考虑，该规划一旦经依法批准，规划许可申请和申诉必须符合有关规划要求。发展规划必须与国家规划政策和区域规划导则保持一致。
发展规划往往不是一个单一的规划。目前，大致分为两种情况。一是在大多数非都市地区，发展规划由结构规划、局部规划和矿、废物规划组成。结构规划由市议会或市议会会同国家公园机构等制定，主要确定战略政策以及局部规划框架。局部规划由区议会、国家公园机构等制定，是指导区域内开发活动的直接依据。局部规划必须符合结构规划。另一类是在都市地区以及一些非都市单一地区，发展规划是单一的——单元发展规划（UDP）。该规划涵盖了该地区所有的规划政策，并由两部分组成，其中第一部分内容相当于前述的结构规划，明确了地方规划机构关于该地区发展和土地利用的战略政策，第二部分则相当于地方（局部）规划，详细规定了土地开发利用的框架和计划。
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